若宮戸の「河畔砂丘」を「いわゆる自然堤防」と呼ぶことがなぜ不適切なのか(鬼怒川大水害)

2019-01-18

●「いわゆる自然堤防」がなぜ不適切なのか

結論から言って、茨城県常総市若宮戸地先の鬼怒川沿いに存在する河畔砂丘を「いわゆる自然堤防」と呼ぶことは、物事の本質を覆い隠すので不適切だと考えます。

法規文中の「○○(以下「××」という。)」のように、略称や略語や「言い換え」は普通に使われていて、必要な表現技法でもあると思います。

しかし、「言い換え」は必要があってするものだし、「言い換え」にも限度があると思います。

もちろん、文学や芸能の世界では、あるものを全く別の言葉で置き換えて楽しむという技法もあるでしょうが、それを政府広報や法規文や学術論文の中でやってはダメでしょう、という話です。

言葉とは、本来、物事の本質を表すために使うものであり、あるものを全く別の言葉で呼ぶとしたら、物事の本質が見えなくなり、有益な議論ができなくなります。

「河畔砂丘」を「いわゆる自然堤防」と言い換えることは、ジョージオーウェルの「1984年」じゃないけれど、「戦争」を「平和」と呼ぶようなもので、目くらましです。

●博物館関係者も怒っている?

千葉県立関宿城博物館のサイトの「当館の活動」のページに以下の記述があります。

市川幸男 利根川水系の中川流域及び鬼怒川にある自然堤防と河畔砂丘について鬼怒川洪水の際の溢水箇所は'いわゆる自然堤防'ではなく、「鬼怒砂丘」と呼ばれる内陸の河畔砂丘です

市川幸男氏は同博物館の職員ではなく、調査協力員で、本職は一般財団法人全国建設研修センター研修局研修専門役のようです。

市川氏は、治水の本家である国土交通省、河川工学や防災の専門家である学者・研究者、マスコミ、ブロガー等が「河畔砂丘」を「自然堤防」とか「いわゆる自然堤防」と言っているのを聞いて、「それは違うだろう」と思っていたのかもしれません。

かくいう私も、恥ずかしながら、2016年1月当時は河畔砂丘と自然堤防の違いの重要性に気付いておらず、鬼怒川大水害に関する議論は妥当かにおいて、夕刊アメーバニュースの記事につられて、河畔砂丘を「自然堤防」と表記していました。

若宮戸の住民も「自然堤防」を使っていました。一般用語としては、河畔砂丘は、まさに「自然」にできた「堤防」ですから、「自然堤防」と呼びたくなるのは自然な発想だと思います。

しかし、私のような素人はともかく、防災でメシを食べている人たちまでが河畔砂丘を「自然堤防」とか「いわゆる自然堤防」とか呼ぶことは、あってはならないことだと思います。

治水の専門家が治水を考える上で、問題となっている場所の地形がどうなっているかを正しく認識することは、基本のキ、のはずだと思うからです。そして、用語の定義を明確にすることが実りのある議論の前提のはずだからです。

●国土交通省は「いわゆる自然堤防」と言い続けている

国土交通省は、関東・東北豪雨による関東地方での被害報告書の最終版である「『平成27年9月関東・東北豪雨』に係る洪水被害及び復旧状況等について」(2017年4月1日)のp18においてもなお、次のとおり、河畔砂丘を「河畔砂丘」と呼ばず、「いわゆる自然堤防」と呼んでいます。

当該地には、常総市若宮戸地先の鬼怒川沿いにある、実態的には堤防のような役割を果たしていた地形(以下「いわゆる自然堤防」という。)が形成されていた。

国土交通省関東地方整備局の辞書に「河畔砂丘」の文字はないようです。一貫して「いわゆる自然堤防」を使っており、「河畔砂丘」は口が裂けても使わないという姿勢が見えます。

●治水地形分類図の目的

国土交通省国土地理院が作成する治水地形分類図は、「堤防の決壊等が発生しやすい場所の推定や、洪水が起きたときの主な流下方向、浸水の深さや範囲、浸水時間などの予測も可能となり」、「河川管理者が過去の洪水や土砂災害の状況を知り、堤防管理や水害予防などに役立てることを目的に作成」(後記の「治水地形分類図 解説書」p1)されており、「地盤の情報や水害の脆弱性の把握のための基礎資料として、国土交通省の河川管理部門で利用されています。」(同p1)。

もっとはっきり言えば、「治水地形分類図は、地方整備局の河川管理担当者が、治水計画・水害対策を進める上で、内部で利用する基礎資料として整備されてきました。」(同p24)。したがって、河川管理者が治水地形分類図を無視することは、殊更にあってはならないはずです。

●河畔砂丘とは何か

国土地理院のサイトの地形判読のためのページの「河畔砂丘」には、次のように書かれています。

砂床河川の周囲に形成される砂丘をいう。乾燥した砂床があり、飛砂を起こす風が吹くような場所ではどこでも見られる。氾濫原上に風成のデューンとして形成されるものと自然堤防上を飛砂が被覆して形成されるものがある。日本では、木曽川、利根川に分布することが知られている。(地形学辞典より)
河畔砂丘は、大河川の中流部に多い。また、同一地域内にある自然堤防と似ているが一般に比高が高いことで区別し、人工盛土などとは形状で区別する。

国土地理院のサイトに「治水地形分類図 解説書」(2015年8月)があります。

p6には、「砂州・砂丘」の定義が次のように書かれています。

「砂丘」は、風によって運ばれた砂が堆積して比高2 〜3m程度以上の丘になった地形をいい、「砂州や砂堆」は波浪や沿岸流によって形成された地形をいう。

「砂州・砂丘」の「適用範囲」として、「「砂州・砂丘」には、「砂丘(河畔砂丘も含 む。)」、「砂州」及び「砂堆」を一括して区分する。」と書かれています。

そしてp18〜19には、次のように書かれています。

4)砂州・砂丘(図−3.13、3.14 参照)
[地形の特徴及び取得基準]
「砂丘」は、風によって運ばれた砂が堆積して、比高2〜3m程度以上の丘になった地形を言い、わが国では海岸に並行して見られることが多いが、大河川の中流部などで形成される「河畔砂丘」も これに含めて分類しています。

「砂州」は、海岸沿いに、波・潮流などによって運ばれた砂で形成された浜 堤(ひんてい:海岸線に平行に伸びる砂 質の微高地)・砂嘴(さし:沿岸流によって運ばれた砂が堆積して形成される嘴(くちばし)状の地形)などを言い、 海岸線にほぼ平行してできる「沿岸州」もあります。なお、河川敷内の中州・寄州の砂礫 州は含みません。

[災害との関係]
砂丘では、洪水による浸水のおそれは非常に低いといえます。砂州では洪水に対する安全度は自然堤防の場合と同じと考えられます。ただし、砂州・砂丘の縁辺部や砂丘間の凹地、砂州の地下水位が浅いところでは、強い地震動により液状化しやすいので注意が必要です。

つまり、紛らわしいことに、砂州・砂丘は、ひとくくりに分類されていますが、砂州と砂丘では水害防御能力が全然違うということです。

「砂丘では、洪水による浸水のおそれは非常に低い」のに対して、「砂州では洪水に対する安全度は自然堤防の場合と同じ」ということです。

明確には書いてありませんが、「砂堆(さたい)」の防災力は砂州と同じ程度、つまり自然堤防と同じ程度ということになると思います。

「砂堆」とは、「波浪や沿岸流によって運ばれた砂礫(されき)が堆積してできた地形。」(デジタル大辞泉[砂堆])です。

●自然堤防とは何か

自然堤防は、地形学辞典には次のように書かれているようです。

自然堤防は河川の上流から運搬されてきた砂などが河道の岸に沿って堆積して形成された微高地。(地形学辞典より)

自然堤防の定義は一義的でなく、例えば、百科事典マイペディアの解説は、次のように説明します。

河川下流域の両岸に自然にできた堤防状の微高地形。洪水のたびにはんらんした河水中の砂やシルトが流路の両側に堆積し比高2〜5m程度となったもの。

比高2〜5m程度は、かなりハードルが高いと思います。

しかし、日本政府の公式見解は、国土地理院が決めるものであり、国土地理院は、自然堤防を次のように解説しています。

自然堤防は、川からあふれ出た水に含まれていた土砂が、川の岸に堆積してできた地形です。つまり、洪水が大量の土砂を運んできてつくった土地です。周りの氾濫平野に比べて高い場所なので、洪水が起きた時には比較的安全といわれていますが、大規模な洪水が起こると、たとえ自然堤防の上であっても被害を受ける可能性があります。

「治水地形分類図 解説書」には、更に詳しい説明があります。

p6には次のようにあります。

空中写真等から、一般面との比高が0.5〜1m程度以上あるものについて適用する。

p16には、次のように書かれています。

微高地(自然堤防) (図−3.6、3.7、3.9 参照)
[地形の特徴及び取得基準]
微高地には、氾濫平野の河川に沿って形成される「自然堤防」の他、比較的勾配の緩い扇状地上の規模の大きな砂礫州(主に砂や礫からなる高まり)を含めています。

[災害との関係]
微高地に分類される箇所は、洪水に対しては比較的安全で、内水氾濫で浸水することはごくまれと考えられますが、大規模な河川洪水のときには浸水することが考えられます。
しかし、一定の比高があり、周辺の一般面よりやや高くなっていることから、浸水深・浸水時間ともに比較的小さいといえます。ただし、洪水時に河川が運搬した粗粒〜細粒の砂礫物質が流路外側に堆積した微地形で、地下水位が浅い縁辺部では強い地震動により液状化が発生しやすいといえます。

なお、Wikipedia自然堤防にも自然災害リスクとして、次のように書かれています。

沖積低地のなかでは周囲よりも比較的標高が高いため、小規模な河川氾濫や内水氾濫では浸水を免れる場合が多い[1]。しかし、自然堤防は上述のとおり河川の氾濫によって生じた地形であることから、自然堤防の地盤高よりも少し高いところまで氾濫水が到達することが推測できる。したがって、大規模な河川氾濫では床上・床下浸水のリスクがある[1]。

ややこしいことに、「自然堤防」には「堤防」という文字が入っていますが、堤防としての機能はほとんど期待できないということです。

●河畔砂丘と自然堤防の違い

災害との関係では、「(河畔)砂丘では、洪水による浸水のおそれは非常に低い」のに対して、「(自然堤防のような)微高地に分類される箇所は、洪水に対しては比較的安全で、内水氾濫で浸水することはごくまれと考えられますが、大規模な河川洪水のときには浸水する」ということです。

平たく言えば、「河畔砂丘」は高い安全性を保証するが、「自然堤防」は比較的安全という程度であって、大洪水が来たら浸水すると考えた方がよいということです。

自然堤防は、そこが何回も浸水したという証拠ですから、中規模の洪水でも浸水すると考えるべきです。 両者は、水害防御能力が全然違うということです。そして、「砂州」も「砂堆」も安全性は「自然堤防」と同程度ということです。

注意すべきことは、国土地理院が、河畔砂丘の比高は2〜3m程度以上、自然堤防の比高は0.5〜1m程度以上を判定の基準としていますが、それはその程度の比高がないと、それぞれそう呼ばない、という裁定基準を定めたにすぎず、両者を高さで分類しているわけではないということです。

上記のとおり、国土地理院は、「河畔砂丘は、大河川の中流部に多い。また、同一地域内にある自然堤防と似ているが一般に比高が高いことで区別し」と言っていますが、両者を高さだけで区別している、という意味ではないと思います。

理論としては比高5mの自然堤防も存在し得るのであり、それは比高2mの河畔砂丘よりも安全だ、と早とちりしそうですが、自然堤防はいくら高くても、所詮は「河川の氾濫によって生じた地形であることから」、氾濫の常襲地帯であったことを意味し、「自然堤防の地盤高よりも少し高いところまで氾濫水が到達することが推測できる。」のに対し、河畔砂丘は、たとえ比高が2mであってもれっきとした「砂丘」ですから、その定義として、風が運んだ砂が堆積してできた小高い丘なので、原則的には浸水したことがないことを意味し、今後も浸水する可能性は比高5mの自然堤防よりもはるかに小さい、ということなのだと思います。

見た目は砂の堆積したものであっても、その意味するところは天と地ほども違う、ということだと思います。

●若宮戸地区の河岸は河畔砂丘だ

国土地理院が若宮戸地区の河岸を河畔砂丘と判定していることは、地形分類図の「石下」のページ(下図)を見れば明白です。

溢水が起きた25.35kも24.75kも河畔砂丘と分類されています。

地形分類図


地形分類図凡例

実質的な理由としては、新潟大学の災害・復興科学研究所のサイトに次のように書かれています。

若宮戸地区の鬼怒川左岸の河畔砂丘帯の一部において,幅約200mにわたり河畔砂丘が高水敷と同程度の高さまで削平されており,10日未明の鬼怒川の水位上昇に合わせて,削平部分から洪水が流入した.
若宮戸地区の鬼怒川左岸部には,明治時代の地形図(明治17年(1884年)2万分の1迅速図)によると南北方向(河川の流下方向)で約2km,最大幅約250〜300m,最大比高(低地部との標高の差)約8〜9mの河畔砂丘が分布していた.河畔砂丘は,河川に沿って季節風等により形成される地形で,基本的には洪水時の自然堤防の高まり(比高2〜3m程度)に風成の砂層が累積したものであり,河川に沿う形で帯状の高まりとなる特徴がある.若宮戸地区では,今回の洪水の流入部分と集落のすぐ西側に2列の帯状の高まりが分布していたものと推定できる.この河畔砂丘は,鬼怒川の洪水に対して十分な比高(高さ)と幅を有していたため,明治時代以降の鬼怒川の堤防整備の中でも,この区間では築堤を行わず自然地形を利用して洪水を防御していた.


●国土交通省の言う「いわゆる自然堤防」とは何か

国土交通省が「いわゆる自然堤防」を初めて使ったのは、2015年9月19日の鬼怒川左岸25.35k付近(常総市若宮戸地先)に係る報道についてにおいてだと思います。そこには次のように書かれています。

鬼怒川左岸25.35k付近(常総市若宮戸地先)において、実態的には堤防のような役割を果たしていた地形(以下「いわゆる自然堤防」という。)を、事業者がソーラーパネルを設置するために掘削したことについて、国土交通省が問題ないと回答していた又は黙認していたという趣旨の報道がなされております。

しかし、「実態的には堤防のような役割を果たしていた地形」の正式名称が本当は何だったのか、については明らかにしていません。

「いわゆる自然堤防」の定義を初めて明記する国土交通省の資料は、『平成27年9月関東・東北豪雨』に係る鬼怒川の洪水被害及び復旧状況等について(2015年10月13日)だと思います。2か所出てきます。

p16では24.75k付近の溢水箇所を「いわゆる自然堤防」と呼んでおり、p17では25.35k付近の溢水箇所をそう呼んでいます。

同じ名称で呼んでいる以上、同じものを指しているはずです。

「いわゆる自然堤防」が最初に出てくるp16には、その定義として次のように書かれています。

※1 洪水時に河川が運搬した粗粒〜細粒の物質が流路外側に堆積したもので、低地との比高が0.5〜1m程度以上のもの
(出典:治水地形分類図 地形分類項目、http://www1.gsi.go.jp/geowww/lcmfc/lcleg.html

つまり、国土交通省の言う「いわゆる自然堤防」は、国土地理院による治水地形分類上の「自然堤防」の定義そのものです。

そうだとすると、なぜ「いわゆる」を付ける必要性があったのでしょうか。ことの本質を覆い隠すためではないでしょうか。

「いわゆる」の意味は、「世間一般に言われる。俗に言う。よく言う。」(goo辞典[いわゆる])であり、若宮戸地区住民やマスコミ(そして一部の専門家まで)が「俗に言う」あるいは「よく言う」、「自然堤防」は、「河畔砂丘」の意味です。世間は、治水用語としての「自然堤防」を話題にすることはまずありません。

したがって、国土交通省は「いわゆる」の使い方を間違っていると思います。

それはともかく、以上の国土交通省の記述から、国土交通省が次のように考えていることが分かります。

1 24.75k付近と25.35k付近の二つの溢水地点の治水上の地形は同じである。
2 上記地形とは「自然堤防」である。

つまり、国土交通省の言う「いわゆる自然堤防」とは何か、の答えは治水用語としての「自然堤防」のことである、となります。

●国が若宮戸地区の溢水箇所は「砂堆(さたい)」だと言いだした

以上のとおり、若宮戸地区の鬼怒川沿いが国土交通省国土地理院によって「河畔砂丘」と分類されていることは明らかなのですが、鬼怒川大水害訴訟(2018年8月7日提訴)において、被告(国)は、答弁書(同年11月28日付け)p9〜10において、突如、次のように主張しました。

原告らのいう「自然堤防」、「河畔砂丘」ないし「砂丘林」の定義が不明であるが、これをおくとして(以下、特に断りのない限り同じ。)、左岸24.50キロメートルないし26.00キロメートル付近周辺に砂堆(現在及び過去の海岸、湖岸付近にあって波浪、沿岸流によってできた、砂又は礫からなる浜堤、砂州・砂嘴などの微高地をいう。)が形成され(以下、「本件砂堆」という。)、本件砂堆上に植生が存在することは認める。

鬼怒川大水害訴訟における一方当事者である被告=国の正体は、河川管理者である国土交通大臣の出先機関である関東地方整備局と下館河川事務所です。法務省東京法務局訟務部の部付検察官がその弁護士役を演じているということです。答弁書には書かれていませんが、国土交通省本省の水管理・国土保全局が差配していると思います。

鬼怒川の河川管理者が、若宮戸地区に河畔砂丘が存在することも知らないし、「自然堤防」と「河畔砂丘」の定義も知らないというのです。これだけでも、国土交通大臣とその配下は、鬼怒川を管理する資格がないと思います。

それはともかく、国土交通省は、若宮戸地区の溢水箇所を「いわゆる自然堤防」=治水用語としての「自然堤防」だとずっと言ってきたにもかかわらず、水害の被害者から国家賠償請求訴訟を起こされると、そこは「砂堆」だと言いだす。これほど住民を愚弄した話があるでしょうか。

若宮戸地区の地形を、同じ国土交通省の中で、国土地理院は「河畔砂丘」であると言い、関東地方整備局は「砂堆」だ、と言うわけですが、この省内不一致をどうやって収拾するのでしょうか。

集団的自衛権行使の合憲性が問題となった時のように、国土地理院が説を曲げないようなら、「河川ムラ」の権力で国土地理院のトップの首をすげ替えて、河畔砂丘など存在しなかったことにしてしまうのでしょうか。

国はなぜ「砂堆」だ、と言いだしたのでしょうか。

若宮戸地区にある砂でできた土地の高まりが水害防御能力の高い「河畔砂丘」であることを認めれば、「さっさと河川区域に指定して、土地利用を規制しておくべきだった、指定しなかったのは瑕疵だ」という原告側の主張が正しいと認識しているからだと思います。

注目すべきは、この問題で裁判所がどう事実認定するかです。

若宮戸地区の河畔砂丘を裁判所が「砂堆」だ、と事実認定するとしたら、この国は本当に終わっています。

(文責:事務局)
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